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隨著土地管理法修正案提請全國人大初審，國務院總理溫家寶今年3月在十一屆全國人大五次會議記者會上提及其任內要做完的第二個“困難的事情”——制定并出臺農村集體土地征收補償條例，真正保障法律賦予農民的財產權利——有了進展。

昨日上午，十一屆全國人大常委會第三十次會議舉行第一次全體會議，土地管理法修正案草案（下稱“草案”）被提請會議審議。

草案刪除了現行法第47條中按照被征收土地的原用途給予補償，以及土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前三年平均年產值的30倍的內容。

草案第47條第一款明確規定：“征收農民集體所有的土地，應當依照合法、公正、公開的原則制定嚴格的程序，給予公平補償。”

有利提高農民分成比例

“現行征地補償制度是由土地管理法確定的，最關鍵的條款是第47條。”國務院法制辦主任宋大涵在作草案說明時說，“分兩步走，先集中精力對第47條進行修改，待土地管理法修正案通過后，由國務院制定條例。”

宋大涵表示，從補償原則看，原47條的規定沒有綜合考慮土地年產值以外的其他因素，包括土地區位、供求關系以及土地對農民的就業和社會保障功能。從補償標準看，“30倍上限”規定過死，不適應不斷變化的經濟社會發展情況和各地不同情況。

草案指出，征收農民集體土地補償安置的具體辦法，由國務院制定。依照國務院制定的具體辦法，省、自治區、直轄市可以規定補償安置的具體標準。

中國土地學會副理事長黃小虎認為，這是一個很大的進步，符合中央提出的改革征地制度要尊重農民的土地財產權的精神。

11月28日，國務院常務會議討論通過的草案，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改。會議指出，在工業化、城鎮化加快的情況下，占地過多過快問題日益突出，必須推進改革、健全法制，嚴格約束占用耕地。

十八大報告也提出“改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例”。

按照現行的30倍上限估算，目前農民在土地增值收益中的分配比例不足十分之一。

《第一財經（微博)日報》以占比最大的水稻田的產值計算：全國水稻平均畝產470公斤，以目前稻谷價格2元/公斤可獲940元產值；冬季種植經濟作物的產出，按占比最大的油菜籽計算，國家發改委價格司2007年報告稱平均每畝產值508元。兩項相加，平均每畝產值在1500元左右。按最高補償30倍計算，最高可獲得4.5萬元/畝左右。

而土地增值收益遠高于這一數字。國家統計局披露，2011年全國開發商購置土地共花費8049億元，購置了4.0973億平方米土地，每平方米平均單價1964元，折合每畝的平均價格是131萬元。這些土地的前身包括國有土地和集體土地，國有土地因為整體的地段優勢會更貴一些，所以由集體土地改性而成的部分單價應該較低。雖然沒有分類統計，但即使按均價的一半計算，也有65萬元/畝。

按此粗略估算，農民土地被征收后所獲得的補償款只有最終賣價的6.9%，也就是1/14左右。

期待進一步確權

相比農民分成比例的提高，輿論對土地征收改革更大的期待在于農民財產權的落實和平等市場主體地位的確立。

北京大學法學院教授姜明安對本報記者表示，修改后的第47條避開了“應在原標準上提高多少倍”的具體數字爭議。而“公平補償”的原則增大了按市場價格進行補償的分量。

“征地應該根據農民自身的意愿，征地價格在市場交易中決定。在現實操作中，應該根據不同地方、不同時間的標準進行補償，而不是一刀切。”姜明安認為。

中國社會科學院科研處研究員任常青亦表示，在市場條件下，對土地制定“被征收前三年平均年產值的30倍”的標準，是違背市場經濟規律的。

北京市京鼎律師事務所律師杜兆勇則更加明確地表示：“土地應該盡可能地采取更加市場化的配置方式，確立農民在土地交易中的主體地位，也就是承認個體農民的定價權，這樣才符合市場經濟的要求。”

日前召開的中央經濟工作會議部署“積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量”。中央農村工作會議也釋放出要守住底線，充分保障農民土地承包經營權的信號。不能限制或者強制農民流轉承包土地。

參加國務院法制辦征求意見活動的杜兆勇對記者表示，只有確立農民主體地位，遵循市場規律，由農民來叫價，所謂的“維護被征地農民的合法權益”才會落到實處。

不過，草案并沒有明確回應輿論的另一個建議——明確區分用于“公益目的”和“商業目的”的征地。

在杜兆勇看來，“如果區分公益用地和非公益用地，就會導致征地范圍縮小，地方政府的出讓金就會受損。這不是理論問題，而是對現實博弈的探討。不過，被征地農民往往處于弱勢地位，話語權相對缺失。”

杜兆勇建言，未來土地改革的方向應該是將農民的承包地永租化、永佃化。如果賦予農民“永租權”，就可以確立農民的主體地位，切實地維護被征地農民的合法權益。