加快構建中國特色的碳市場制度體系

中國社會科學院數量經濟與技術經濟研究所

陳星星  

隨著我國碳達峰碳中和“1+N”政策體系的基本建立，建立健全碳排放權交易市場（以下簡稱“碳市場”），不僅有助于強化市場的價格發現功能，還能夠降低減碳方案的實施成本，在推動產業結構調整、抑制區域“碳泄漏”行為、加快推動經濟社會發展全面綠色低碳轉型等方面發揮著重要作用，充分展示了具有中國特色的碳市場制度。

我國碳市場建設主要分為三個階段。一是“十二五”時期參與國際碳交易體系，探索中國碳市場建設。建設初期，我國主要通過參與《京都議定書》下的清潔發展機制（CDM）項目，構建中國清潔發展機制，開展碳排放權交易業務。二是2011年起在7個省市開展碳交易試點，在積極推進國家核證自愿減排量（CCER）市場等碳交易機制建設的同時，規范和鼓勵國內溫室氣體自愿減排交易活動。三是“十四五”時期加快建設全國統一的碳市場。2021年7月16日，全國碳市場正式啟動上線交易，標志著我國碳交易進入新階段。從發展趨勢看，全國碳市場成交量與碳價呈周期性波動，市場活躍度和流動性還將進一步提升。

我國碳市場是目前全球規模最大的碳市場，共納入發電行業重點排放單位2162家，有效提升了企業“排碳有成本、減碳有收益”的低碳發展意識。截至2022年9月15日，全國碳市場碳排放配額（CEA）累計成交量達1.95億噸，累計成交額為85.59億元。總體來看，全國碳市場上線一年多來，在多方面取得積極進展。第一，碳交易制度框架基本確立，配套基礎設施不斷健全。我國生態環境部陸續出臺了《碳排放權交易管理辦法（試行）》以及碳排放權登記、交易、結算管理規則，從制度層面保障了現階段全國碳市場運行。而作為全國碳市場建設中的重要基礎設施，全國碳排放權交易系統和全國碳排放權注冊登記系統已分別落戶上海和武漢。第二，推高化石能源成本，促進產業優化升級。隨著碳價上漲，碳排放免費配額比重將成為影響碳排放成本的重要因素，清潔能源價格優勢還將進一步推高化石能源成本，加速化石能源電力市場出清。高載能產業因其高能耗，需承擔更多碳排放成本，依賴低端產業規模擴張的粗放增長模式難以為繼，由此推動了相關產業轉向低能耗、高附加值產業，實現了產業結構優化升級。第三，創新碳金融產品，推動碳市場高質量發展。以碳減排再貼現、再貸款為代表的碳減排支持工具以及碳中和債等碳金融產品密集發行，不僅推動“碳金融”成為市場新熱點，還通過持續的金融產品創新，加快高碳行業向低碳甚至零碳轉型。第四，重啟自愿碳市場，提高碳市場調節功能。我國早期CCER市場交易量小，項目申請不規范，曾于2017年關停并暫緩受理備案申請。作為強制碳交易市場的補充機制，目前我國正在積極籌備重啟CCER的項目備案和減排量簽發，全國CCER市場有望再次啟動，以進一步釋放碳市場的調節功能，并將成為我國碳市場建設的又一里程碑。

與此同時，我國正值國內經濟結構深化調整，“三重壓力”持續顯現時期，全國碳市場建設仍面臨一些有待解決和完善的問題。一是碳配額總量設置寬松，碳配額價格較低。全國碳市場碳配額總量設置寬松，部分企業初始分配的排放配額數量超過其實際的溫室氣體排放需求，以致無需通過“配額交易”等二級市場行為完成履約。寬松的總量設置和高配額分配降低了企業的資源環境約束壓力，也導致我國碳配額價格遠低于歐盟。二是配額分配方式單一，市場規則不統一。目前采用的配額方式以歷史分配法和行業基準線法為主，適用于碳市場建設初期，有利于市場的快速建立和發揮高碳排放企業的減排示范作用。但歷史分配法及行業基準線法的市場規則不統一，不同行業或企業的認定標準和執行標準存在差異。高碳排放企業長期被分配較高的減排任務，即使在能耗控制和節能減排方面表現良好，但在配額分配上未得到相應的體現，“鞭打快牛”的方式不利于倒逼企業自主減排和技術創新。三是市場交易過于集中，履約期外市場活躍度低。由于市場參與主體為發電企業，在相同的政策條件下，市場交易過于集中，易引發“羊群效應”。此外，履約周期末清繳制度導致清繳當月總成交量和市場活躍度較高，其他月份成交量和交易金額顯著不足，履約期外市場活躍度較低。四是監管制度建設不完善，對違規企業懲罰力度偏低。全國碳市場核查體系和信息披露主要依托第三方機構，交易中介和服務機構法律授權不明，容易產生尋租行為，相關監督制度有待建立健全。現有監管制度對未履行控排義務的企業懲罰力度偏低，導致很多企業尚未建立內部質量控制和碳排放監管體系，甚至出現篡改、虛報碳排放報告等違法行為。五是碳金融產品作用有限，碳市場金融化程度不高。部分試點省市推出了碳衍生產品和碳融資工具，但著眼于全國碳市場的碳金融產品發行數量少、金額小、市場化弱，規模交易尚未建立。特別是碳市場金融屬性尚未明確，碳金融產品合法性和監管權限未能明晰，制約了我國碳交易的活躍程度和規模化發展。

“十四五”時期，我國碳市場建設將吸納更多的行業、部門及企業參與，促進全國碳市場與地方試點碳市場的逐步融合，強化自愿減排量聯動抵扣機制和拍賣定價機制，以市場化、漸進化、一體化的方式，助推節能減碳進程和低碳技術發展。具體可從以下幾個方面入手，加快我國碳市場建設步伐。

一是完善碳市場總量設定和碳定價機制。進一步完善全國碳市場制度規則，堅持碳排放權總量設定適度從緊原則，內化企業碳排放成本，提高企業減碳積極性和主動性，從強度減排向總量減排過渡。完善碳定價機制，探索設立專項碳減排環保基金，重點面向高排放地區、高排放企業的碳排放活動，提高相關項目資金利用效率。

二是區分財稅政策工具，構建多層次碳金融市場。根據低碳轉型主體的異質性和外部差異，對不同地區、不同主體采用差異化財稅政策工具。對技術能力強、市場潛力大、商業價值高的市場主體，積極發揮財政對社會資本的引導和撬動作用。隨著與綠色生產、綠色消費、綠色低碳技術相關的投融資需求增加，鼓勵商業銀行在資產業務、負債業務、中介業務以及內部管理流程與風險管控等層面，開展多層次、多渠道、多鏈條的碳金融產品創新，拓寬碳金融市場。

三是適當延長部分產業碳排放配額免費實施周期，研究推動在生產環節征收碳稅。對于利潤率低、經營較為困難的部分產業，適當延長碳排放配額免費實施周期，疏導減排成本，暢通價格傳導機制，保障產業安全生產和可持續發展。同時，針對電力、水泥、鋼鐵等高耗能、高排放行業，可考慮在生產環節征收碳稅，作為對現有碳交易機制的有益補充。

四是促進新技術與碳市場有機結合，提升碳交易服務管理水平。借助人工智能、大數據、區塊鏈等新一代信息技術和新業態、新商業模式，整合地方碳交易終端，打造一體化的碳市場數據分析平臺和用戶交易終端，提供精準化的碳交易服務。同時，實現碳交易專員、碳市場、控排企業、碳金融市場專員的統一管理，不斷提升碳市場運行績效和管理水平。

五是推動共建區域性碳交易中心，積極推進國際碳市場合作。及時總結推廣粵港澳大灣區碳排放權交易所的成功經驗，以我國“兩橫三縱”的城鎮化戰略布局為抓手，破除省域與全國碳市場的交易壁壘，以建立全國統一碳市場為目標，加快共建區域性碳交易中心、深化減污降碳合作。積極推進我國碳市場與國際碳市場的合作交流，吸收借鑒碳市場管理制度、交易架構等方面的先進經驗，同時加快二者的深度對接，逐步提升我國在國際碳市場中的影響力和話語權。

（本文系研究闡釋黨的十九屆六中全會精神國家社科基金重大項目“區域協同推進碳達峰碳中和路徑與政策研究”（22ZDA114）階段性成果）